Política migratoria México-EEUU, IV
(Perspectivas para 2014)
Raúl Ross Pineda

Chicago.- A las críticas planteadas en el apartado anterior, el gobierno puede fácilmente responder que se harán los ajustes necesarios y que las cosas funcionarán mejor con el PEM 2014-2018. Por eso debe observarse más de cerca el proceso para la formulación de este programa.

Lo que ahora sigue es que la Segob revise sus propios objetivos en materia migratoria y valore las propuestas recibidas en los foros de consulta para formular el PEM, que será ejecutado por las entidades gubernamentales que involucre durante el resto del sexenio. Además, según los documentos previamente revisados, se crearán mecanismos permanentes de consulta y coordinación del gobierno con la sociedad civil para la ejecución y evaluación de este programa.
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El contenido del PEM se dará a conocer en abril de 2014*. Aquí no está de sobra precisar que la Segob no está obligada a incorporar lo que se expresó en los foros y el contenido final de dicho programa sigue quedando a su discrecionalidad.

De lo dicho en el Informe de Gobierno y en otros documentos se ha de entender que, con el PEM, el gobierno pretende dotarse de una política integral que considere “la condición de México como país de origen, tránsito, destino y retorno de migrantes”. Sin lugar a duda ésta es una buena intención, aunque sorprende la admisión implícita de que esa integración todavía no existe. Pero lo novedoso es que el lenguaje de estos mismos documentos parece indicar que la intención es integrar también dos áreas de actividades que nunca antes se han mezclado: los asuntos relacionados con los migrantes extranjeros en México, tradicionalmente atendidos por el INM de la Segob, y; los relacionados con los mexicanos en el extranjero, tradicionalmente atendidos por el IME de la SRE.

Esta idea decretada en el papel, difícilmente podrá integrar, en la práctica, dos fenómenos y problemáticas tan diferenciadas por el marco jurídico que las rige, el aparato institucional que las administra y el contexto, las agendas, las prioridades y los actores que cada una involucra. Pero no hay que descartar que esto pueda suceder y que también llegue a ser benéfico para las poblaciones involucradas.

De cualquier manera, un ejemplo que ilustra esta incompatibilidad en términos burocráticos fue la jornada de foros para el PEM 2014-2018, acción que, según lo asentado en el Informe de Gobierno, se desarrollaría en “colaboración entre la SEGOB con la Unidad de Política Migratoria y la SRE con el Instituto de los Mexicanos en el Exterior”, para analizar el “fenómeno migratorio en sus cuatro dimensiones: origen, tránsito, destino y retorno de migrantes”, “en foros de consulta pública en México y los Estados Unidos de América, con el objeto de retomar las demandas y posicionamientos en materia migratoria de los tres órdenes de gobierno, de la academia y de la sociedad civil, así como de los migrantes y sus familiares.”

El resultado fue que los foros los organizó la UPM sin la colaboración del IME, para abordar centralmente la problemática de los extranjeros en México a costa de la de los mexicanos en el extranjero, que es precisamente la parte de la materia que corresponde a la Segob. Y si se trataba de privilegiar los asuntos a cargo de Segob, entonces no fue mera casualidad la ausencia del IME en la organización de los foros, la falta de participación de los integrantes de su Consejo Consultivo en ellos y la cancelación de los foros en Estados Unidos.

Lo cierto es que de los problemas para esta integración, disciplinar a la burocracia, será el menor cuando esa integración se materialice en estructuras de coordinación intragubernamental.

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Como parte del PND 2013-2018 el gobierno se propuso como una de sus cinco estrategias: “Diseñar mecanismos de coordinación interinstitucional y multisectorial, para el diseño, implementación, seguimiento y evaluación de la política pública en materia migratoria.”

Antes de ocupar la dirección del IME, Arnulfo Valdivia hablaba de “la creación de un Instituto Nacional de Políticas Públicas de Atención a Mexicanos en el Extranjero, que desaparecería al Instituto de Mexicanos en el Exterior –dependiente de la cancillería-- para agrupar 61 programas en materia migratoria dispersos en 28 dependencias de gobierno.” Cuestionaba: "¿Cuál puede ser la calidad de tantos programas dispersos sin coordinación?", y se quejaba de que "hay un rezago de 30 años en la organización de atención a los mexicanos en el exterior".

Aquí cabe mencionar que, aunque sea poco conocido, dicho mecanismo de coordinación ya existe para el caso de los mexicanos en el extranjero, cuando menos en el papel. Por Acuerdo Presidencial, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 8 de agosto de 2002 (reformado el 16 de marzo de 2004), se creó “el Consejo Nacional para las Comunidades Mexicanas en el Exterior, como una Comisión Intersecretarial de carácter permanente, que tendrá por objeto proponer y coadyuvar en la promoción de las políticas y acciones de gobierno encaminadas a la atención de las demandas de las comunidades mexicanas que radican fuera del país.” (Artículo 1). Según el artículo 3 de este Acuerdo:

El Consejo Nacional para las Comunidades Mexicanas en el Exterior será presidido por el titular del Ejecutivo Federal, y estará integrado por los titulares de las secretarías de Gobernación; de Relaciones Exteriores; de Hacienda y Crédito Público; de Desarrollo Social; de Medio Ambiente y Recursos Naturales; de Economía; de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; de Educación Pública; de Salud; del Trabajo y Previsión Social, y de Turismo, quienes en caso de ausencia podrán nombrar suplentes que deberán tener el nivel mínimo de Subsecretario.
El titular de la Secretaría de Relaciones Exteriores, fungirá como Secretario Ejecutivo del Consejo.

De ser cierto lo que Valdivia afirma arriba, querría decir que el CNCME no ha cumplido con las tareas que se le encomendaron; pero antes de culpar al IME (subordinado a sus directrices) y la SRE (que es su secretaría técnica) habría que juzgar el papel del propio Presidente de la República quien ha sido el encargado directo de su conducción, según el propio Acuerdo. De cualquier manera, el principal punto aquí es que este CNCME se parece mucho a lo que podría ser la coordinación intersectorial que se busca, aunque para ser integral le faltaría abarcar los asuntos de los extranjeros en México.

Algo que podría ser análogo al CNCME en la Segob es el Consejo Consultivo de Política Migratoria de la Secretaría de Gobernación, que se creó por acuerdo de la Segob publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 26 de octubre de 2012. En el artículo 1 de este acuerdo se le define como “órgano colegiado de consulta” y se establece que “su objetivo es recoger las demandas y posicionamientos de los Poderes de la Unión, los gobiernos de las entidades federativas y de la sociedad civil organizada para ser considerados en la determinación de la política migratoria, en términos de la legislación aplicable.” Conforme al artículo 3, este consejo estará integrado por:

I. El Secretario de Gobernación;
II. El Subsecretario de Población, Migración y Asuntos Religiosos;
III. El Comisionado del Instituto Nacional de Migración;
IV. El Titular de la Unidad de Política Migratoria;
V. Subsecretarios o su equivalente, de las siguientes dependencias:
a) Secretaría de Relaciones Exteriores, y
b) Secretaría del Trabajo y Previsión Social;
VI. El Titular del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia;
VII. El Presidente de la Comisión de Población y Desarrollo de la Cámara de Senadores;
VIII. El Presidente de la Comisión de Población, Fronteras y Asuntos Migratorios de la Cámara de Diputados;
IX. El Presidente y un integrante de la Comisión de Asuntos Migratorios de la Conferencia Nacional de Gobernadores u órgano equivalente;
X. El Quinto Visitador de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos;
XI. El Presidente del Consejo Ciudadano del Instituto;
XII. Los representantes de dos organizaciones de la sociedad civil, y
XIII. Dos académicos o expertos en el tema migratorio.

Este consejo de la Segob parecería ser el otro modelo de coordinación intersectoriala considerar; aunque para ser integral le faltaría abarcar los asuntos de los mexicanos en el extranjero.

Pero si se tratara de replantear los modelos de coordinación existente, entonces convendría comentar brevemente el papel que la SRE ha representado en la atención de los asuntos de los mexicanos en Estados Unidos.

La función principal de la SRE es la relacionada con la diplomacia internacional y la prestación de servicios consulares, principalmente de protección preventiva y expedición de documentación. Esto no es diferente a lo que hacen las cancillerías de otros países. Lo diferente es que desde principios de los 1990s, el gobierno mexicano empezó a emplazar, principalmente en Estados Unidos, una serie de “programas de acercamiento a las comunidades mexicanas en el exterior” (culturales, educativos, deportivos, de salud, etcétera) que quedaron bajo la administración de la red consular. Esto funcionó adecuadamente mientras los destinatarios principales de tales programas fueron los méxicoestadunidenses, y los migrantes mexicanos no representaban mayor desafío para las políticas gubernamentales mexicanas.

Posteriormente, la población migrante mexicana creció tanto en Estados Unidos que ahora viven aquí más mexicanos que en cualquier otro estado de la República, con la sola excepción del Estado de México. Esto elevó la demanda de servicios consulares y la presión sobre los programas de acercamiento (que ahora tienen como destinatario principal a los mexicanos más que a los méxicoestadunidenses) que con mayor o menor eficiencia ha podido seguir atendiendo la SRE.

Pero esos mexicanos también han elevado su organización y protagonismo político tanto en México como en Estados Unidos, presentando una situación cualitativamente distinta a la que la SRE empezó a administrar en los 1990s. Los migrantes mexicanos pasaron de ser destinatarios más o menos pasivos de programas culturales-educativos-deportivos, etcétera, a convertirse en activos demandantes de una agenda más política en la que han venido proponiendo elementos de una nueva forma de relación con el Estado mexicano. El ejemplo que mejor ilustra esto ha sido la lucha por el derecho a votar desde el extranjero y a tener representación directa en los órganos de elección popular en México, pero también sería el caso con la reforma que hizo imprescriptible la nacionalidad mexicana y la decisión de formar el CCIME.

Para esta agenda --la política política--, la SRE ha sido la interlocutora equivocada, pues todo lo ve con el monóculo de la diplomacia y no desde el punto de vista de las necesidades de una mejor relación entre los migrantes mexicanos y su gobierno. Es de la SRE de donde ha salido la supuesta preocupación de no incomodar al gobierno estadunidense, que se ha esgrimido en el pasado para posponer la aprobación de la doble nacionalidad, para vacilar sobre la integración del CCIME, para obstaculizar la aprobación del voto de los mexicanos en el extranjeros y, más recientemente, para cancelar los foros de consulta para el PEM, por no hablar de la reforma migratoria.

Mientras estuvo en su apogeo la lucha por el voto, los dirigentes del IME estaban más preocupados en desvotizar la agenda del CCIME que en apoyarlos en la consecución de su justa demanda. A finales de 2003 el movimiento por el voto logró que la Segob estableciera una mesa de trabajo para desarrollar una iniciativa de ley y un acuerdo político entre los partidos para el voto en el extranjero impulsados desde el Poder Ejecutivo. Esta mesa se integró con la participación de la Coalición por los Derechos Políticos de los Mexicanos en el Extranjero (CDPME), la Subsecretaría para América del Norte de la SRE, y la Subsecretaría de Desarrollo Político de la Segob; sin embargo, la SRE la abandonó a partir de la tercera reunión sin la menor explicación. La SRE también se abstuvo de participar en la gira que en esa mesa se acordó, para principios de 2004, para promover la iniciativa y consultar a los migrantes en Estados Unidos y Canadá. Participaron solo el subsecretario Francisco Paoli Bolio y la CDPME.

Es muy probable que la SRE haya adoptado la actitud correcta respecto a la campaña por el voto en el extranjero, puesto que se trataba de operación política y no de administración de programas. Pero entonces debe dejarse en claro que, al menos para los asuntos de la agenda política de los migrantes, la interlocutora adecuada debe ser la Segob y no la SRE, de la misma manera que la Sedesol administra directamente programas como el 3x1 aunque se trate de migrantes. Pero si se aceptara esta conclusión, entonces deben crearse los canales adecuados en la Segob para atender este tipo de asuntos.

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Según el Informe de Gobierno: “El diseño, implementación y evaluación de la política pública migratoria debe además, considerar mecanismos permanentes de consulta y coordinación entre el gobierno, la academia y la sociedad civil que trabaja directamente con los migrantes.”

Aquí cabe mencionar que ya existen cuando menos dos de tales mecanismos de consulta con los que se pretendió resolver lo anterior, estos son el Consejo Ciudadano del Instituto Nacional de Migración y el Consejo Consultivo del Instituto de los Mexicanos en el Exterior.

El Consejo Consultivo del Instituto de los Mexicanos en el Exterior se creó como efecto* del acuerdo presidencial para la creación del Consejo Nacional para las Comunidades en el Exterior, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 8 de agosto de 2002, que en el tercer párrafo del artículo 4 establece que:

El Consejo podrá recibir de órganos consultivos constituidos por representantes de comunidades de mexicanos en el exterior, o de los lugares de origen de comunidades mexicanas en el exterior, propuestas y recomendaciones que tengan por objeto coadyuvar al mejor desarrollo social de las comunidades en el país donde radiquen; implementar estrategias de acercamiento y apoyo en las áreas de salud, educación, deporte, cultura, desarrollo económico y organización comunitaria y otras afines que representen beneficios para las comunidades mexicanas en el exterior.

En el artículo 4 de los Lineamientos Operativos del CCIME se le define de la siguiente manera:

El CCIME es un órgano colegiado plural y apartidista, que tiene como propósito coadyuvar al IME en la elaboración de propuestas y recomendaciones tendientes a elevar el nivel de vida de las comunidades mexicanas en el exterior. Sus recomendaciones serán consideradas en la formulación de las políticas del gobierno de México, y merecerán siempre una respuesta fundada y motivada en breve término. Dichas recomendaciones no serán vinculantes.

En los mismos Lineamientos Operativos, pero en el artículo 5 se establece su integración:

El CCIME se compondrá de hasta 125 miembros y formarán parte de éste:

I. Consejeros electos por las comunidades mexicanas en el exterior, ya sea por el método de circunscripción consular o por el método de trayectoria.
II. Hasta 8 representantes de las organizaciones hispanas/latinas que representan a las comunidades mexicanas en el exterior con alcance nacional en su país de residencia, previo acuerdo con la Mesa
1. Hasta 5 Consejeros representantes de las organizaciones hispanas/latinas que incluyan a las comunidades mexicanas en Estados Unidos y/o Canadá.
2. Hasta 3 Consejeros representantes de organizaciones de la sociedad civil en México invitadas por el Instituto de los Mexicanos en el Exterior.
III. Un representante por cada entidad federativa de México que así lo solicite.
IV. Hasta un asesor por Comisión asesores que por su competencia profesional y prestigio en la comunidad o por ser representantes de la sociedad civil mexicana, sean invitados por el IME para formar parte del CCIME, previo acuerdo con la Mesa Directiva del CCIME.

El Consejo Ciudadano del Instituto Nacional de Migración se creó por Acuerdo de la Secretaría de Gobernación publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 26 de octubre de 2012. En el artículo 1 de este acuerdo se le define como “órgano de carácter consultivo y de apoyo, cuyo objetivo es emitir opiniones, brindar asesoría y proponer acciones específicas en materia de la gestión de la política migratoria”. Conforme al artículo 4, este consejo estará integrado por:

I. Dos representantes de organizaciones de la sociedad civil, vinculadas al tema migratorio;
II. Un representante de organizaciones de la sociedad civil especializadas en los temas de derechos de la niñez y derechos de las mujeres, vinculadas al tema migratorio;
III. Un representante de organizaciones de la sociedad civil para la atención a víctimas, vinculadas al tema migratorio;
IV. Dos representantes de lugares donde se alberguen migrantes por organizaciones de la sociedad civil o personas que realicen actos humanitarios, de asistencia o de protección a los migrantes;
V. Tres académicos;
VI. Dos representantes de organismos empresariales o profesionales, vinculadas al tema migratorio, y
VII. Dos ciudadanos mexicanos distinguidos.
El Comisionado del Instituto fungirá como Secretario Técnico. Además de los consejeros mencionados en las fracciones anteriores, participarán como invitados permanentes en el Consejo el Subsecretario de Población, Migración y Asuntos Religiosos y el Titular de la Unidad Política Migratoria.

Habría que imaginar lo que resultaría de una fusión de ambos conceptos para satisfacer la idea de integración presente en los documentos citados. Pero si se tratara de elegir entre estos dos modelos, obviamente que, por los procedimientos para su integración y la calidad y cantidad de participantes, el que mejor convendría a los mexicanos en el extranjero es el del CCIME.

Desde la perspectiva del gobierno es importante legitimar su gestión con la creación de este tipo de cuerpos consultivos, pero que sus propuestas o recomendaciones no sean vinculantes (en ninguno de los tres modelos lo son) ni cuestionen su conducción de las políticas públicas. Probablemente este tipo de consejos no pueden ser cosa distinta a lo que ahora son; sin embargo, hay que tener presente las limitaciones que tienen y no hacerse ilusiones de que la participación de migrantes en ellos resuelve mucho.

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De lo planteado en este apartado, se podría decir que la coordinación interinstitucional en la ejecución de las políticas migratorias del gobierno mexicano es algo obligado, por lo que no significará mérito alguno hacerlo. Lo que sí es importante para los mexicanos en el extranjero, son las formas que el gobierno elija para relacionarse con ellos y el grado en que sus preocupaciones e inquietudes se puedan reflejar en las políticas públicas.

 

* Raúl Ross Pineda radica en Chicago. Es miembro de la Coalición por los Derechos Políticos de los Mexicanos en el Extranjero y coordinador de HuellasMexicanas.com. Fue director de la revista MX Sin Fronteras (2003-2007) y autor de: Los mexicanos y el voto sin fronteras (1998); Derechos políticos de los mexicanos en el extranjero (2001) e Instituto de los Mexicanos en el Exterior, notas para una discusión (2003), entre otras publicaciones.