Política migratoria México-EEUU, V
(Propuestas)
Raúl Ross Pineda

Chicago.- No hay que perder de vista que, a fin de cuentas, el contenido, la estructura y el funcionamiento de la política migratoria son prerrogativas del gobierno, y que si bien se invita a la sociedad civil a opinar, esto no implica un compromiso mayor. Ejemplo de esto es el hecho de que el gobierno no ha modificado su postura de no intervenir en la reforma migratoria de Estados Unidos, a pesar de las críticas que por ello recibe de una parte de los migrantes mexicanos.

Aún así, no se trata de despreciar la posibilidad de ejercer alguna influencia en los espacios facilitados por el gobierno, sino de subrayar que esto no sustituye la necesidad de que los migrantes decidan su propia agenda y prioridades para presionar a las instancias donde corresponda atenderlas, dentro del gobierno y fuera de él.

Claro que los migrantes deberían mantener una vigilancia cercana del proceso de elaboración del PEM 2014-2018 y del resto de programas sectoriales y especiales que los afectan, para después no encontrarse con sorpresas desagradables; pero además sería conveniente que se plantearan otras iniciativas para avanzar en sus propias reivindicaciones. Es en esta dirección que se hacen las siguientes propuestas.

El CCIME
El CCIME es un cuerpo relativamente representativo, políticamente plural, con una excelente cobertura de la geografía de Estados Unidos, además de que se supone es el interlocutor oficial de los mexicanos en el extranjero con el gobierno mexicano para la “elaboración de propuestas y recomendaciones*. tendientes a elevar el nivel de vida de las comunidades mexicanas en el exterior”. Según el artículo 5 de sus Lineamientos Operativos corresponde al CCIME:

I. Presentar al Instituto y a la opinión pública en su caso inquietudes, diagnósticos y propuestas de acción, con el fin de fortalecer las capacidades de los mexicanos que viven en el exterior y de impulsar los lazos con su lugar de origen.
II. Presentar opiniones ante el IME, sobre los distintos temas vinculados a las comunidades de mexicanos en el exterior.
III. Sugerir programas y acciones en favor de la protección y el desarrollo de las comunidades mexicanas en el exterior, dar seguimiento y evaluar sus resultados.
IV. Recomendar posibles soluciones en torno a aspectos prioritarios que afecten a las comunidades de mexicanos en el exterior.
V. Proponer mecanismos e instrumentos para impulsar las relaciones entre las comunidades mexicanas en el exterior y sus comunidades de origen.
VI. Recibir, analizar y comentar los proyectos y estudios que el IME someta a su consideración.

El CCIME se creó para mitigar la inconformidad que crearía la disolución de la Oficina de la Presidencia para los Mexicanos en el Exterior, fue una respuesta apropiada en su momento a la antigua crítica que decía: “el gobierno mexicano toma decisiones importantes que afectan a los migrantes sin consultarlos” y se enmarca dentro de la luna de miel de la administración de Vicente Fox con los mexicanos en el extranjero.

Pero resulta que a once años de existencia de este mecanismo de consulta, las decisiones se siguen tomando de la misma manera que antes de la creación del CCIME, en 2003. Algo fundamental ha estado fallando ahí; pues, aunque por valoraciones distintas, el CCIME no ha dejado completamente satisfechos al gobierno ni a los propios migrantes.

Arnulfo Valdivia –ya como director del IME-- habría dicho a este respecto: “Debemos reconocer el valioso trabajo que han realizado los consejeros del IME, pero sin duda existe una fuerte convicción de que la estructura en el que está hoy sustentada su conformación no es la más adecuada, debemos cambiarla para que realmente logre llevar a cabo las funciones para lo cual fue creado”.

Además, a algunos funcionarios gubernamentales no les agrada el CCIME principalmente por la cantidad y calidad de consejeros que lo integran. Preferirían un consejo más pequeño, designado por dedazo, compuesto por notables de la academia y algunos representantes del circuito de las ONGs mexicanas, pero no por representantes directos de la población afectada por las políticas que discuten. No entienden que el CCIME ha servido, además, como válvula de escape que desfoga las inquietudes personales de los consejeros para mantenerlos más o menos en paz.

Para los migrantes es positivo que el CCIME haya servido para que los consejeros procedentes de distintas regiones se conozcan entre sí y para que establezcan contactos útiles con funcionarios públicos; pero su función original principal --elaborar propuestas y recomendaciones al gobierno-- no la ha cumplido satisfactoriamente.

Lo anterior sonaría injusto cuando al revisar la página electrónica del IME aparece registrado que, en el transcurso de 15 reuniones, los consejeros han formulado cerca de medio millar de recomendaciones. Sin embargo, habría que ver cómo se formularon y cuál es su contenido.

El procedimiento para la formulación de recomendaciones se establece en los Lineamientos Operativos en los siguientes términos:

Artículo 37.- El proceso de presentación de recomendaciones tendrá lugar únicamente en las reuniones ordinarias del CCIME. Las recomendaciones deberán ser aprobadas por las dos terceras partes de los miembros presentes de la Comisión correspondiente. En las reuniones de las Comisiones y de los comités especiales que no se celebren en el marco de una reunión ordinaria del CCIME, o que nada tengan que ver con el proceso de formulación de recomendaciones, las decisiones se tomarán por mayoría simple.

Artículo 38.- Los coordinadores de las Comisiones tendrán voto de calidad en caso de empate. Las Comisiones darán a conocer al Pleno las recomendaciones que emitan.

Artículo 39.- Independientemente de la Comisión a la que pertenezca, cada Consejero tendrá derecho a explicar su posición ante las recomendaciones adoptadas por las Comisiones, mediante la presentación de opiniones o “reservas” por escrito. Estas opiniones deberán estar firmadas y dirigidas a la Secretaría Técnica para su registro y publicación en las minutas. El Coordinador de la Comisión respectiva, al rendir su informe ante el pleno, deberá informar sobre las opiniones o reservas recibidas.

Artículo 40.- A fin de propiciar la libre expresión de todos los puntos de vista, y con el ánimo de que el Consejo Nacional disponga de mayores elementos de juicio para la formulación de las políticas de atención a las comunidades mexicanas en el exterior, las recomendaciones de las Comisiones o las opiniones que presenten los Consejeros no estarán sujetas a la aprobación o ratificación del Pleno, salvo en las situaciones excepcionales que se mencionan en el artículo 3, en el artículo 22 y en el artículo 26, fracción VI.

Durante la primera reunión del CCIME (en marzo de 2003), a sabiendas de que se suponía que los consejeros se reunían para “la elaboración de propuestas y recomendaciones”, el personal del IME diligentemente había preparado un formulario con varios campos que los consejeros deberían llenar por escrito para así presentar cada uno las suyas. Este formulario servía a dos propósitos: uno, para que las propuestas y recomendaciones tuvieran cierta estructura formal y obligar a los consejeros a razonar y justificar mínimamente sus propuestas; y dos, para que dichas propuestas y recomendaciones se entregaran directamente al personal del IME sin mediar discusión alguna en las comisiones o en la plenaria del consejo, a “fin de propiciar la libre expresión de todos los puntos de vista”.

Este mecanismo falló porque los consejeros que usaron dichos formularios fueron la excepción. Luego, si la reunión del consejo no había generado una cantidad adecuada de propuestas y recomendaciones, en este aspecto, la reunión habría sido un fracaso. Pero los directivos del IME encontraron una solución a este pequeño problema. El personal del IME revisó las minutas o grabaciones de todas las sesiones de la reunión para localizar en las intervenciones de los consejeros todas las expresiones que sonaran a propuesta o recomendación. Con esta técnica resultaron las 101 recomendaciones que se atribuyen a esa primera reunión, cantidad que nunca sería superada en las reuniones posteriores del consejo.

Sirva esta anécdota para ilustrar el proceso de formulación y la aparente proliferación de propuestas y recomendaciones. Sin embargo, en algún momento la cantidad de propuestas y recomendaciones de los consejeros dejó de ser preocupación: en la reunión de noviembre de 2012 solo se presentaron 9 recomendaciones y en la de abril de 2013, 15 (serían 13 si se excluyeran 2 de Canadá); por si eso fuera poco, en 6 de 21 reuniones que ha tenido el CCIME no se presentó recomendación alguna.

De lo anterior resulta evidente que sería bastante engañoso tratar de juzgar el desempeño del CCIME basándose en la cantidad de propuestas y recomendaciones que ha presentado a lo largo de su existencia. Pero, en términos de calidad el resultado también ha sido muy disparejo. Claro que no han faltado propuestas relevantes, razonadas, justificadas como resultado de discusiones en comisiones o en la plenaria del consejo; pero éstas también se diluyen en un mar de recomendaciones fútiles que tienen solo un carácter de meras inquietudes personales, no consensuadas entre los consejeros.

Por otro lado, se supone que estas recomendaciones, aunque no sean vinculantes, “serán consideradas en la formulación de las políticas del gobierno de México, y merecerán siempre una respuesta fundada y motivada en breve término.”

Al revisar la fecha en que se presenta una recomendación y la fecha en que el IME presenta una respuesta, se puede descubrir que la expresión “breve término” equivale a seis meses, aunque se trate de respuestas simples que se pueden dar inmediatamente. Pero eso no es tanto problema en comparación con la calidad del contenido de las respuestas que emite el IME.

Cuando el IME le da entrada a una recomendación, parece que el primer paso del proceso consiste en decidir si es algo que responderá directamente o si actuará como oficialía de partes para turnar la recomendación a alguna otra entidad gubernamental y posteriormente remitir su respuesta al CCIME.
Muchas respuestas son claras y directas. Pero también, con frecuencia, la “respuesta fundada y motivada” se transmuta fácilmente en verbosidad, eufemismos, evasivas, incluso engaños. Ocuparía demasiado espacio aquí tratar de analizar todas las respuestas impropias, pero se pueden revisar en la página electrónica del IME.

No hay duda de que el gobierno contribuye a minimizar el papel del CCIME y que el IME ha actuado para contenerlo, pero al menos una parte del problema reside en cierta negligencia de los consejeros y el funcionamiento poco eficiente del consejo como colectivo. Una porción de estos problemas podrían resolverse con ajustes a los Lineamientos Operativos y seguramente que con una planeación más eficiente de las agendas de las reuniones del consejo.

Lo que no parece tener remedio fácil es la irrelevancia del CCIME como interlocutor del gobierno en materia de política migratoria. Las recomendaciones --tanto las fútiles como las valiosas-- que lanzan los consejeros son bateadas, de buena o mala manera, por el IME (que es ejecutor de política) antes de que puedan llegar al CNCME (que es el creador de política). Se instala una Mesa de Trabajo Sectorial para Migración con “el propósito de recabar las demandas a través de opiniones y propuestas de todos aquéllos interesados en el fenómeno migratorio considerando a México como país de origen, tránsito, destino y retorno de migrantes” y no se invita al CCIME. Se efectúa una serie de foros para formular el PEM 2014-2018 y, nuevamente, el CCIME es totalmente ignorado.

Si el CCIME hiciera al menos un intento por elaborar una lista bien articulada de propuestas bien razonadas y consensuadas entre sus integrantes y con los migrantes que dicen representar, para presentarla además de al IME, al CNCME y a la población mexicana en Estados Unidos, ello podría servir de base para una agenda que compartiera la mayoría de los activistas migrantes, mejoraría su prestigio ante los migrantes que pretenden representar y los convertiría en actores reales, importantes, relevantes de la política migratoria mexicana.

Para contribuir al desarrollo de esta agenda y para discutir cómo fortalecer el papel de los consejeros del IME en la formulación y evaluación de la política del gobierno mexicano hacia los mexicanos en el extranjero, se propone la realización de una serie de foros comunitarios regionales con la participación de los actuales consejeros y de los ex consejeros, pero especialmente de quienes sin ser consejeros pueden ofrecer propuestas para esa agenda y tengan algo que decir sobre el desempeño del Consejo Consultivo. Para decidir fechas tómese en consideración que la próxima reunión del CCIME será en abril de 2014, aunque claro que los foros propuestos no están sujetos al calendario del CCIME.